บทบาทของ คณะกรรมการ สิทธิมนุษยชน แห่งชาติ

โดย นายอำนาจ เนตยสุภา
อัยการประจำกรม สำนักงานอัยการสูงสุด

เผยแพร่ใน http://www.ago.go.th/bods/bykanongdetch/HumanRights.htm

ระบบกฎหมายไทย ได้มีมาตรการในการคุ้มครอง สิทธิเสรีภาพ ของปัจเจกชน ในรูปแบบต่าง ๆ มานานแล้ว เพียงแต่ว่าในขณะนั้นยังมิได้มีการเรียกกันว่า “สิทธิมนุษยชน” (Human Rights) คำว่า “สิทธิมนุษยชน” ได้มีการนำเข้าใช้ ในประเทศไทยอย่างเป็นทางการ เมื่อประเทศไทยได้ให้ ความเห็นชอบ กับปฏิญญาสากล ว่าด้วย สิทธิมนุษยชน (Universal Declaration of Human Rights) ของสหประชาชาติ (United Nation) เมื่อวันที่ 10 ธันวาคม 2491 หลังจากนั้น ประเทศไทยได้มีพัฒนาการ ในการเข้าเป็น ภาคีสนธิสัญญา ด้านสิทธิมนุษยชน จำนวนหลายฉบับด้วยกัน เช่น อนุสัญญา ว่าด้วย สิทธิเด็ก (Convention on the Rights of the Child) อนุสัญญา ว่าด้วย การขจัดการเลือกปฏิบัติต่อสตร ีในทุกรูปแบบ (Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination against Women), กติการะหว่างประเทศ ว่าด้วย สิทธิทางพลเมือง และ สิทธิทางการเมือง (International Covenant on Civil and Political Rights) และ กติการะหว่างประเทศ ว่าด้วย สิทธิทางเศรษฐกิจ สังคม และ วัฒนธรรม (International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights) อย่างไรก็ดี แม้ประเทศไทย จะได้มีพันธกรณี ระหว่างประเทศ ด้านสิทธิมนุษยชน ตามสนธิสัญญาต่าง ๆ ดังที่กล่าวแล้ว ก็ตาม แต่การที่จะให้มีการ ส่งเสริม และ คุ้มครองสิทธิมนุษยชน ได้อย่างมีประสิทธิภาพนั้น กรณีจำต้องมีการรับรองถึง สิทธิดังกล่าว รวมทั้งจะต้องมีองค์กร หรือ บุคลากร เพื่อที่จะรับผิดชอบ ดำเนินการ ในการปกป้อง และ ค้มุครอง อย่างเป็นรูปธรรม

ปัจจุบัน รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2540 ได้มีการกำหนดให้ คณะกรรมการ สิทธิมนุษยชน แห่งชาติ (National Human Rights Commission) เป็น องค์กรอิสระ ที่มีหน้าที่ ในการส่งเสริม และคุ้มครองสิทธิมนุษยชน อีกทั้ง รัฐธรรมนูญฉบับดังกล่าว ยังได้มี บทบัญญัติ ที่มุ่งส่งเสริม และ คุ้มครอง สิทธิเสรีภาพ ของประชาชนอย่างเด่นชัด มากกว่า รัฐธรรมนูญ ฉบับก่อน ๆ ที่ผ่านมา โดยเฉพาะอย่างยิ่ง สิทธิของผู้ต้องหา หรือ จำเลย ผู้เสียหาย รวมทั้งพยาน และบุคคลอื่น ๆ ที่เข้ามามีส่วนเกี่ยวข้องใน กระบวนการยุติธรรม ทางอาญา แต่อย่างไรก็ดี แม้รัฐธรรมนูญฯ ฉบับดังกล่าว จะได้มีการรับรอง และ คำนึงถึงหลักสิทธิมนุษยชน รวมทั้งศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย ์ไว้แล้วก็ตาม แต่นิยามของคำว่า “สิทธิมนุษยชน” ภายใต้ระบบกฎหมายไทย ซึ่งอยู่ในรูปของ ประมวลกฎหมาย (Civil Law) กลับได้มีการจำกัด ขอบเขต ความหมาย ไว้แต่เพียงว่า “ศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ สิทธิเสรีภาพ และความเสมอภาค ของบุคคล ที่ได้รับการรับรอง หรือ คุ้มครอง ตามรัฐธรรมนูญแห่ง ราชอาณาจักรไทย หรือ ตามกฎหมายไทย หรือ ตามสนธิสัญญา ที่ประเทศไทย มีพันธกรณี ที่จะต้องปฏิบัติตาม” เท่านั้น ซึ่งส่งผลทำให้ สนธิสัญญา ด้านสิทธิมนุษยชนอื่นๆ ที่ประเทศไทยมิได้มีพันธกรณี แม้จะมี ความสำคัญมากสักเท่าใด ก็ตาม แต่จะไมไ้ด้่รับ การส่งเสริม และ คุ้มครอง อย่างเหมาะสม และ เท่าเทียม กันกับ สนธิสัญญา ด้านสิทธิมนุษยชน ที่ประเทศไทย มีพันธกรณี และ ยิ่งไปกว่านั้น คำนิยามดังกล่าว อาจไม่สามารถครอบคลุมไปถึง การละเมิดสิทธิมนุษยชน ในรูปแบบใหม่ ๆ ที่อาจเกิดขึ้นได้ในอนาคต

กระบวนการยุติธรรมทางอาญา และ การละเมิดสิทธิมนุษยชน
ปัจจุบันเป็นที่ยอมรับกันว่า กระบวนการยุติธรรมทางอาญา คือ กระบวนการ ในการนำตัวผู้กระทำผิด กฎหมายอาญา มาลงโทษ จึงได้มีมาตรการ ทางกฎหมายต่าง ๆ ไว้มากมาย นับตั้งแต่การจับ การค้น การควบคุม การสอบสวน การฟ้องร้องคดีต่อศาล การพิจารณา และ พิพากษาคดี ในขั้นตอนต่าง ๆ เหล่านี้ กฎหมายได้ให้อำนาจรัฐ ไว้อย่างรัดกุม ทั้งน ี้เพื่อมิให้คนบริสุทธิ์ ต้องถูกลงโทษ หรือ แม้บุคคลดังกล่าว จะเป็นผู้กระทำความผิด แต่การปฏิบัติ ต่อผู้กระทำความผิด ก็จะต้องเป็นไปอย่างเป็นธรรม ไม่โหดร้าย ทารุณ หรือ ละเมิด ศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ ของเขา กฎหมายต่าง ๆ จึงต้องพยายามรักษา ความสมดุล ระหว่างอำนาจรัฐ ในการนำตัว ผู้กระทำความผิดมาลงโทษ มากเกินไป ประชาชนก็อาจ ได้รับความเดือดร้อน เพราะเจ้าหน้าที่รัฐ จะมีอำนาจอย่างกว้างขวาง ในการจับ การค้น การสอบสวน การควบคุมตัว ฯลฯ ในทำนองเดียวกัน หากมุ่งคุ้มครอง สิทธิเสรีภาพ ของประชาชน มากเกินไป โดยเกรงว่า ประชาชนจะได้รับ ความเดือดร้อนรำคาญ จากการใช้อำนาจ ของเจ้าหน้าที่รัฐ ผู้กระทำความผิด ก็อาจหลุดพ้น จากการถูกนำตัวมาลงโทษ อันจะส่งผลเสียหายต่อสังคม

อย่างไรก็ดี ในทางความเป็นจริงของสังคมไทยนั้น ปัญหา การละเมิดสิทธิมนุษยชน ในกระบวนการยุติธรรม ทางอาญา ยังปรากฎขึ้นเป็นเนือง ๆ เช่น กรณีของ น.ส.เชอรี่แอน ดันแคน ที่เจ้าหน้าที่รัฐ ได้มีการจับกุม และ ลงโทษ ผู้บริสุทธิ์ กรณีวิสามัญฆาตกรรม หรือ ฆ่าตัดตอน บุคคลที่มีส่วนเกี่ยวข้อง กับยาเสพติด เป็นต้น ปัญหาที่เกิดขึ้น ดังที่ได้กล่าวมานี้ ถือได้ว่า เป็นการละเมิด สิทธิมนุษยชน อย่างร้ายแรง ที่เห็นได้ อย่างประจักษ์ชัด ในสังคมไทย และ สังคมระหว่างประเทศ แต่สำหรับช่องทาง ในการร้องเรียน การละเมิดสิทธิมนุษยชน ในประเทศไทย เพื่อที่จะแก้ปัญหาดังกล่าว นั้น ในบางช่องทาง ก็ยังประสบปัญหา เช่น กระบวนการ ใช้สิทธิ ทางศาลยุติธรรม ยังมีข้อจำกัดหลายประการ ทั้งในเรื่องของ กระบวนการพิจารณา ที่ซับซ้อน เสียค่าใช้จ่าย และต้องใช้เวลานาน กว่าจะได้รับความเป็นธรรม คณะกรรมการ สิทธิมนุษยชน แห่งชาต ิจึงอาจถือได้ว่า เป็นทางเลือกหนึ่ง ของประชาชน ที่จะสามารถแก้ไข ป้องกัน และ เยียวยา ประชาชน ที่ถูกละเมิดสิทธิมนุษยชน

กระบวนการตรวจสอบการละเมิดสิทธิมนุษยชน
ตามพระราชบัญญัติ ว่าด้วย คณะกรรมการ สิทธิมนุษยชน แห่งชาติ พ.ศ.2542 ได้กำหนด ให้ ผู้ที่จะร้องเรียน การละเมิด สิทธิมนุษยชน ต่อ กรรมการสิทธิมนุษยชน ได้นั้น ประกอบขึ้นด้วย 3 รูปแบบ ดังต่อไปนี้ คือ ผู้ถูกละเมิด ร้องเรียนเอง หรือ มอบหมายให้ผู้อื่น หรือ องค์กรเอกชน ด้านสิทธิมนุษยชน ร้องเรียนแทน, องค์กรเอกชน ด้านสิทธิมนุษยชน เป็นผู้ร้องเรียน และ กรรมการสิทธิ มนุษยชน ตรวจสอบเอง โดยไม่ต้องมีใครมาร้องเรียน ซึ่งการร้องเรียนดังกล่าว สามารถทำได้ ทั้งการเป็นเอกสาร การส่งทาง ไปรษณีย์ตอบรับ ทางวาจา ทางจดหมาย อิเลคโทรนิคส์ หรือวิธิการอื่น ๆ ที่ คณะกรรมการ สิทธิมนุษยชน แห่งชาติ เห็นว่า สามารถกระทำได้ โดยออกเป็นระเบียบ

ภายหลังจากที่ได้รับเรื่องการร้องเรียนแล้ว คณะกรรมการ สิทธิมนุษยชน แห่งชาติ จะมีอำนาจหน้าที่ ในการรับเรื่อง และ พิจารณา ดังต่อไปนี้
1. พิจารณาว่า เรื่องที่รับมาอยู่ในอำนาจหน้าที่ หรือไม่ หากไม่อยู่ในอำนาจหน้าที ่ให้แจ้งแก่ ผู้ร้องเรียน โดยไม่ชักช้า และส่งเรื่องให้บุคคล หรือ หน่วยงานที่เกี่ยวข้อง ดำเนินการแก้ไข ตามที่เห็นสมควร
2. หากพิจารณาแล้ว เห็นว่า เป็นเรื่องที่อยู่ในอำนาจ การพิจารณา แก้ไข โดยองค์กรอื่น ๆ ที่มี อำนาจหน้าที่ อาจส่งเรื่องให้องค์กรนั้น ยังมิได้ดำเนินการ หรือ ไม่รับเรื่องไว้พิจารณา คณะกรรมการฯ อาจรับเรื่องกลับ ไปพิจารณา หากเป็นเรื่อง ที่อยู่ภายใต้อำนาจหน้าที่
3. เรื่องรับเรื่องไว้พิจารณาแล้ว ต้องดำเนินการ ให้บุคคล หรือ หน่วยงาน ที่เป็นผู้ถูกร้องเรียน ชี้แจงข้อเท็จจริง รวมทั้งเสนอ พยานหลักฐาน ภายในเวลาที่กำหนด เมื่อพ้นเวลาดังกล่าว ต้องให้โอกาส ทุกฝ่ายชี้แจง และ แสดงหลักฐานประกอบ และใ ห้คู่กรณีนำทนาย และที่ปรึกษากฎหมาย มาร่วมในกระบวนการตรวจสอบได้
4. ในระหว่างการตรวจสอบ อาจให้คู่กรณี ดำเนินการ ไกล่เกลี่ย ประนีประนอม ปัญหา การละเมิดสิทธิมนุษยชน และ ถ้าเห็นว่า ดำเนินการ ในกรอบดังกล่าวได้แล้ว ก็อาจ ให้มีการ ทำข้อตกลง เป็นหนังสือไว้เป็นหลักฐาน และยุติเรื่อง แต่หาก ปรากฎในภายหลังว่า ไม่มี การปฏิบัติตาม ที่ได้ตกลงกันไว้ คณะกรรมการฯ ก็มีสิทธิ ที่จะหยิบยก ปัญหาการละเมิด ดังกล่าว ขึ้นมาพิจารณาตรวจสอบ ต่อไป
5. เมื่อตรวจสอบแล้ว ต้องทำรายงาน ผลการตรวจสอบ และเสนอแนะ มาตรการ การแก้ไขปัญหา แจ้งต่อบุคคล หรือ หน่วยงาน ที่ละเมิดมนุษยชน ให้ดำเนินการแก้ไข หรือ มีมาตรการ ป้องกันภายในเวลา ที่กำหนด โดยเมื่อดำเนินการแล้ว ต้องแจ้งให ้คณะกรรมการฯ ทราบ แต่หาก ไม่แล้วเสร็จ ภายในเวลา ก็อาจขยายระยะเวลาได้ ไม่เกินสองครั้ง
6. หากผู้ละเมิด ไม่ดำเนินการแก้ไข ให้รายงาน ต่อ นายกรัฐมนตรี เพื่อสั่งการ ให้ผู้ละเมิด ดำเนินการ และนายกรัฐมนตรี ต้องสั่งการ ภายในหกสิบวัน นับแต่ วันที่ได้รับรายงาน
7. หากผู้ละเมิด ไม่ดำเนินการ ตามที่นายกรัฐมนตรีี ให้ดำเนินการ หรือ นายกรัฐมนตรี ไม่ยอมสั่งการ ภายในระยะเวลา หกสิบวัน นับแต่ วันที่ได้รับรายงาน ให้รายงาน ต่อรัฐสภา และเผยแพร่ ให้สาธารณชนทราบ

อย่างไรก็ดี ขอบเขตอำนาจหน้าที ่ของ คณะกรรมการ สิทธิมนุษยชน แห่งชาติ ในการตรวจสอบ การละเมิด สิทธิมนุษยชน ยังตกอยู่ภายใต้ ข้อจำกัด ที่ว่า การละเมิด สิทธิมนุษยชน จะต้องมิใช่ เรื่องที่มีการฟ้องร้อง เป็นคดีอยู่ในศาล หรือ ที่ศาลพิพากษา หรือ มีคำสั่งเด็ดขาด แล้ว

สภาพปัญหา และ อุปสรรค ในการตรวจสอบ การละเมิดสิทธิมนุษยชน
นับตั้งแต่ที่ได้มีการริเริ่ม จัดตั้ง คณะกรรมการ สิทธิมนุษยชน แห่งชาต ิขึ้นเป็นครั้งแรก ในประเทศไทย พบได้ว่า มีประเด็นปัญหา อุปสรรค และ ข้อจำกัด ในเรื่องการตรวจสอบ การละเมิด สิทธิมนุษยชน อยู่หลายประการ ทั้งที่ เกิดขึ้นจาก บทบัญญัติของกฎหมาย และทัศนคติ ความรู้ความเข้าใจ ที่ไม่ถูกต้อง ขององคาพยพต่าง ๆ ในสังคม ซึ่งอาจจำแนกได้ ดังต่อไปนี้
1. การตรวจสอบ การละเมิด สิทธิมนุษยชน ในกรณีที่มี การนำเสนอคดี ขึ้นสู่ศาลแล้ว หรือ มีการพิจารณาคดี ตัดสินคดี แล้ว ไม่อาจกระทำขึ้นได้ จึงอาจเป็นช่องโหว่ ให้เจ้าหน้าที่ หรือ หน่วยงานของรัฐ อาศัยเป็นช่องทาง ในการหลีกหนี การตรวจสอบ โดยการรีบนำคดี ขึ้นสู่ศาล รวมทั้ง ยังทำให้ ขาดการตรวจสอบ คำพิพากษา หรือ คำวินิจฉัยชี้ขาด ขององค์กรตุลาการ หรือองค์กรอื่น ๆ ที่มีลักษณะ เป็นการขัด หรือ ละเมิด ต่อหลักสิทธิมนุษยชน
2. คณะกรรมการ สิทธิมนุษยชน แห่งชาติ เป็นองค์กรที่เกิดขึ้นใหม่ มีอัตรากำลังค่อนข้างน้อย รวมทั้ง เจ้าหน้าที่ ที่รับโอนมาส่วนหนึ่ง ยังขาดความเข้าใจในปรัชญา แนวความคิด และหลักการ สิทธิมนุษยชน ขั้นพื้นฐาน อันส่งผลต่อ แนวทางการปฏิบัติงาน และส่วนหนึ่ง ยังคงอยู่ในกรอบ การดำเนินการ แบบหน่วยงานราชการ ทั่ว ๆ ไป
3. คณะกรรมการ สิทธิมนุษยชน แห่งชาติ เป็นเพียงองค์กร ที่มีอำนาจในการตรวจสอบ และทำความเห็น หรือข้อเสนอแนะ ให้มีการดำเนินการ ซึ่งจะมีการดำเนินการ หรือไม ่อย่างไร ย่อมขึ้นอยู่กับ การตัดสินใจ ขององค์กรอื่น ที่มีอำนาจ ในการวินิจฉัยชี้ขาด คณะกรรมการ สิทธิมนุษยชน แห่งชาติ จึงมีลักษณะเป็นเพียง “เสือกระดาษ” เท่านั้น
4. ในทางความเป็นจริง ผู้ที่ถูกละเมิด สิทธิมนุษยชน อาจใช้สิทธิ ในการร้องเรียน การละเมิด สิทธิมนุษยชน ผ่านทางหลายช่องทาง เช่น ผู้ตรวจการแผ่นดินรัฐสภา ศาลยุติธรรม หรือ ศาลปกครอง ได้ในคราวเดียวกัน ทำให้เกิดปัญหา ความซ้ำซ้อน ในการตรวจสอบ การละเมิด สิทธิมนุษยชน
5. การตรวจสอบ การละเมิด สิทธิมนุษยชน ในหลายเรื่อง ของคณะกรรมการ สิทธิมนุษยชน แห่งชาติ ยังขาดรูปแบบ และแนวทางที่ชัดเจน ส่วนใหญ่ จะเป็นไปตามความถนัด และ ประสบการณ์ ของกรรมการ สิทธิมนุษยชน แต่ละคน มากกว่า การใช้หลักวิชา หรือ กรอบอำนาจของกฎหมาย ในการดำเนินการ ทำให้มาตรฐาน ของเนื้อหา การตรวจสอบ ไม่เป็นในทิศทางเดียวกัน หรือ มีมาตรฐานเดียวกัน
6. คณะกรรมการ สิทธิมนุษยชน แห่งชาติ ยังขาดองค์กร เครือข่าย หรือหน่วยงาน ที่จะตรวจสอบ และกลั่นกรอง ข้อเท็จจริง ในเบื้องต้น รวมทั้ง ไม่มีอำนาจ ในการออกคำสั่งชั่วคราว เพื่อระงับ หรือ บรรเทาความเสียหาย ในเบื้องต้น ก่อนที่จะมีคำวินิจฉัย หรือ รายงานผลการตรวจสอบ
7. คณะกรรมการ สิทธิมนุษยชน แห่งชาติ ไม่มีอำนาจ ในการเยียวยา หรือชดใช้ความเสียหาย ให้แก่ถูกละเมิด สิทธิมนุษยชน โดยเฉพาะค่าเสียหาย ที่ผู้ถูกละเมิดพึงได้รับ ทำให้ผู้ถูกละเมิด จะต้องไป ใช้กระบวนการทางอื่น เช่น กระบวนการทางศาล ซึ่งใช้เวลา และค่าใช้จ่าย ค่อนข้างสูง
8. คณะกรรมการ สิทธิมนุษยชน แห่งชาติ ยังขาดสำนักงาน ในระดับภูมิภาค เพื่อรองรับการร้องเรียน และ การตรวจสอบ การละเมิด สิทธิมนุษยชน อย่างทั่วถึง และมีประสิทธิภาพ
9. คณะกรรมการ สิทธิมนุษยชน แห่งชาติ ยังขาดผลงาน ในด้านการตรวจสอบกฎหมาย ที่ละเมิดสิทธิมนุษยชน และยังมีผลใช้บังคับในปัจจุบัน รวมไปถึง ความเห็นต่อประเด็น ด้านกฎหมาย หลายประการ ที่คณะกรรมการ สิทธิมนุษยชน แห่งชาติ ได้นำเสนอต่อรัฐบาล และเผยแพร่ ต่อสาธารณชน ไม่ได้รับความสนใจ และหยิบยกขึ้นมา เป็นประเด็นในการพิจารณา ในสังคมไทย มากนัก
10. เจ้าหน้าที่รัฐ ในองค์กรต่าง ๆ รวมไปถึงประชาชน ยังขาดความรู้่ ความเข้าใจ ในหลักสิทธิมนุษยชน รวมไปถึง กลไกในการแก้ไข ความเดือดร้อน ตามช่องทางของกฎหมาย ได้อย่างถูกต้อง
…………………………………………….

หมายเหตุ : บทความนี้ี้ ผู้เขียนได้เขียนขึ้นก่อน มีการประกาศใช้ รัฐธรรมนูญ แห่ง ราชอาณาจักร ไทย พ.ศ.2550

แต่เนื่องจากเห็นว่า มีเนื้อหาส่วนใหญ่ที่น่าสนใจและนำมาใช้ได้ในปัจจุบัน จึงคัดลอกมาลงไว้

Explore posts in the same categories: Uncategorized

ป้ายกำกับ: กรรมการสิทธิ, บทบาท

You can comment below, or link to this permanent URL from your own site.